*Av. Sibel ÖZTÜRK, LL.M., Öğr. Stj. Av. Selenay ESEN
A. GİRİŞ
Rekabet Kurulu’nun kararları, hukuki nitelikleri itibariyle genel idare hukukunun klasik tasnifi çerçevesinde idari işlem olarak kabul edilmektedir. Zira bu kararlar, kamu gücüne dayanan, tek taraflı iradeyle tesis edilen ve ilgililerin hukuki durumunu doğrudan etkileyen işlemler olup, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu kapsamında kesin ve yürütülebilir işlem niteliği taşımaktadır. Kurul, 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun çerçevesinde idari ve özerk bir otorite olup, özellikle piyasalarda etkin rekabetin tesisi amacıyla kamu düzenine müdahale yetkisine sahip idari kolluk organı olarak faaliyet göstermektedir.
Kurul kararları içerik itibariyle çoğunlukla bireysel işlem niteliğindedir ve belli teşebbüs veya teşebbüs birliklerine yönelik olarak tesis edilmektedir. Bu tür kararlar arasında birleşme ve devralmaların yasaklanması, muafiyet başvurularının reddi veya kabulü, para cezası verilmesi, ihlale son verme kararları gibi doğrudan hukuki sonuç doğuran işlemler yer alır. Bununla birlikte, Kurul zaman zaman düzenleyici etkiye sahip kararlar da alabilmektedir. Her ne kadar bu kararlar doğrudan düzenleyici işlem olarak sınıflandırılamasa da, hukuki etkileri itibariyle genel işlemler niteliğinde değerlendirilmesi mümkündür.
Kurul’un karar alma süreci RKHK'un 40. maddesinde belirtildiği üzere re'sen ya da Rekabet Kurum'una yapılacak başvurular üzerine başlamakta olup süreç şu şekilde devam etmektedir: Ön Araştırma, Soruşturma, Sözlü Savunma Toplantısı ve Nihai Karar. Kurul’un bu süreçte almış olduğu kararlar idari işlem niteliğini haiz olduğundan bu işlemler idari yargı denetiminin kapsamındadır.
Bu çalışmada ise Kurul’un tesis etmiş olduğu işlemler açıklanacak ve devamında bu kararlara karşı açılacak olan iptal davalarına ilişkin yargı denetimi meseleleri değerlendirilecektir.
B. REKABET KURULU KARAR TÜRLERİ
1. ARA KARARLAR
Kurul, gerekli gördüğü durumlarda bilgi isteme ve yerinde inceleme yetkisini kullanabilir (RKHK m.14, m.15). Bu tür işlemler nihai karar öncesinde yürütüldüğünden hazırlık işlemi niteliği taşır ve tek başlarına yargı denetimine konu olamazlar. Ancak bu işlemler sonucu verilen nihai kararlara karşı açılan davalarda, bu ara işlemlerin de yargısal denetimi yapılabilmektedir.
Kurul, yapılan başvurular üzerine ön araştırma yapılmasına veya soruşturma açılmasına karar verebilir. Bu kararlar da nihai nitelikte olmayıp iptal davasına konu olamazlar.
Soruşturma sürecinde ihlalin devam ettiğine dair ciddi emareler bulunması halinde Kurul geçici tedbir kararı alabilir (RKHK m.9/4). Bu kararlar teşebbüslerin hak ve menfaatlerini doğrudan etkileyebileceği için nihai işlem sayılırlar ve yargı denetimine tabidirler.
RKHK m.9/2 kapsamında Kurul, kamu kurumları veya özel kişiler tarafından istenen hususlarda görüş bildirebilir. Bu görüşler bağlayıcı nitelikte olmadığından icrai işlem sayılmaz ve iptal davasına konu edilemezler.
2. NİHAİ KARARLAR
Kurul, başvuruya konu olayda rekabet ihlali tespit edemezse, ön araştırma veya soruşturma açılmasına gerek görmeyerek talebi reddedebilir. Bu kararlar nihai nitelikte olup idari yargıya taşınabilir.
Yapılan soruşturma sonucunda ihlalin bulunmadığına kanaat getirilirse bu yönde karar verilir. Bu da açıkça idari yargı denetimine tabi nihai bir karardır.
Kurul, rekabet ihlali tespit ettiği hallerde, ihlale son verilmesini emreden ve gerekli yaptırımları içeren kararlar alır. Bu kararlar, kesin ve yürütülebilir nitelikte olup iptal davasına konu edilebilir.
Kurul, RKHK m.5 kapsamında teşebbüslere muafiyet tanıyabilir. Ayrıca RKHK m.8 kapsamında birleşme/devralma işlemlerine menfi tespit verebilir. Bu kararlar teşebbüs lehine görünüyor olsa da üçüncü kişilerin menfaatlerini etkilediği ölçüde iptal davasına konu olabilir.
İYUK m.10 kapsamında idarelerin 60 gün içinde cevap vermemesi halinde başvuru reddedilmiş sayılır. Bu durumda, başvurucu kişi zımni red işlemi aleyhine dava açabilir. Benzer şekilde, RKHK m.10/2 uyarınca birleşme/devralma bildirimine Kurul’un 30 gün içinde işlem yapmaması hâlinde işlem hukuken geçerli sayılır. Bu durumda menfaati zarar gören kişiler zımni kabul işlemine karşı dava açabilir.
Kurul, RKHK m.16-17 uyarınca aykırı eylemlere idari para cezası uygulayabilir. Bu cezalar idari yaptırım niteliğinde olup iptal davasına konu olabilir.
C. REKABET KURULU KARARLARININ YARGISAL DENETİMİNDE USUL
Görevli ve Yetkili Mahkeme: Rekabet Kurulu’nun almış olduğu nihai kararlara karşı açılacak olan davalarda görevli mahkeme 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 55. maddesi uyarınca idare mahkemeleri olup yetkili mahkeme ise Kurul’un merkezi esas alınarak Ankara İdare Mahkemeleri olarak belirlenmiştir. Ankara İdare Mahkemelerince verilen kararlara karşı istinaf incelemesi Ankara Bölge İdare Mahkemesi nezdinde yapılmakta olup, temyiz mercii olarak Danıştay görev yapmaktadır.
Dava Açma Süresi: Rekabet Kurulu kararlarına karşı açılacak iptal davalarında başvurulacak süreye ilişkin olarak, 4054 sayılı Kanun özel bir düzenleme içermediğinden, genel usul normu olan 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu'nun 7. maddesi uygulama alanı bulmaktadır. Bu maddeye göre, dava açma süresi gerekçeli kararın tebliğinden itibaren altmış gündür. Bu sürenin başlangıcı, Kurul kararının taraflara tebliğ edildiği tarihtir ve süre hak düşürücü niteliktedir.
Dava Ehliyeti: İptal davası açma ehliyeti, idare hukukunun temel ilkelerinden biri olan menfaat ihlali prensibi çerçevesinde belirlenmektedir. Rekabet Kurulu kararlarının iptali için dava açabilecek kişiler, öncelikle kararın doğrudan muhatabı olan teşebbüslerdir. Bunun yanında, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 42.maddesinin ikinci fıkrasında yer alan “doğrudan ya da dolaylı menfaati olduğunu belgeleyen herkes Kurulun red kararına karşı yargı yoluna başvurabilir” ifadesinde belirtildiği üzere dolaylı menfaati olanların yargı yoluna başvurabileceğinin düzenlenmesi de açılacak olan davalarda menfaatin geniş yorumlanması gerektiğini göstermektedir.
Kesin ve Yürütülebilir İşlem: İYUK’un 14.maddesi uyarınca bir idari işlemin iptal davasına konu olabilmesi için bu işlemin kesin ve yürütülmesi gereken yani icrai bir işlem olması gerekmektedir. Dava konsuu işlem kesin ve yürütülebilir nitelikte değilse Kanun’un 15.maddesi uyarınca dava reddedilecektir. Kesinlik; idari karar alma sürecinin tamamlanarak nihai işlemin ortaya çıkmasını, yürütülebilir olma ise idari işlemin hukuk süjelerinin hukuki durumları üzerinde etki yaratmasını ifade etmektedir.
Feragat: Rekabet Kurulu kararları bakımından feragatin kabul edilip edilemeyeceği meselesi Danıştay kararlarında davacının kurul kararı ile ilişkisi üzerinden değerlendirilmiş olup feragat müessesesinin bazı kararlarda kabul edilip bazı kararlarda ise kabul edilmediği görülmektedir.[1]
D. REKABET KURULU KARARLARININ ESAS YÖNÜNDEN DENETİMİ
Esas bakımından yargı denetimi, Kurul kararının içeriğinin hukuka uygunluğunu konu edinir. Bu denetim, idarenin takdir yetkisi sınırları içerisinde kalıp kalmadığının ve maddi vakıaların hukuken doğru değerlendirilip değerlendirilmediğinin kontrolüdür. Bu noktada yerindelik denetimi kavramına değinmekte fayda vardır. İdari yargı mercileri, idarenin takdir yetkisini kullanma biçimini, kararın yerindeliğini sorgulamak suretiyle denetleyemez. Diğer bir ifadeyle, yargı organları, idarenin yerine geçerek idari işlem tesis edemez; yalnızca tesis edilmiş işlemin hukuka uygunluğunu değerlendirebilmektedir. Yerindelik denetimi yasağı, "yargı idarenin yerine geçemez" ilkesinin bir sonucudur.
Rekabet Kurulu’nun vermiş olduğu kararlar; teknik uzmanlık gerektiren ve ekonomik yönü ağır basan kararlardır. Bu sebeple; yargısal denetimde genel olarak, Kurul’un verdiği karardaki değerlendirmelerin gerekçelerindeki hukuka uygunluğun denetimi yapılmaktadır. Bununla birlikte, özellikle idari para cezaları verilmesi gibi konularda ölçülülük ilkesi doğrultusunda denetim yapılmakta; cezanın ihlalin niteliği ve ağırlığı ile orantılı olup olmadığı incelenmektedir. Ancak burada Danıştay, verilen idari para cezasının miktarını azaltıp artıramamakta yalnızca para cezasının iptaline ya da hukuka uygun olduğuna karar verebilir.
Sonuç olarak, Rekabet Kurulu kararlarının yargısal denetiminde Kurul’un kararları teknik yönleriyle dikkatle incelenmekte, ancak yargı mercileri yalnızca hukuka uygunluk denetimi yaparak idarenin takdir yetkisini aşmamaktadır.
E. REKABET KURULU’NUN “HENKEL KARARI” IŞIĞINDA YARGISAL DENETİM İNCELEMESİ
Rekabet Kurulu, 19 Eylül 2018 tarihli ve 18-33/556-274 sayılı kararıyla, Türk Henkel Kimya Sanayi ve Ticaret A.Ş.’nin, distribütörlerinin yeniden satış fiyatlarını belirleyerek 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 4. maddesini ihlal ettiği gerekçesiyle Henkel’e idari para cezası uygulamıştır. Henkel, Rekabet Kurulu’nun kararına karşı Ankara 4. İdare Mahkemesi’nde iptal davası açmış olup bunun neticesinde Mahkeme, Kurul kararını hukuka uygun bularak davayı reddetmiştir. Bunun akabinde, Henkel’in istinaf başvurusu da Ankara Bölge İdare Mahkemesi 8. İdari Dava Dairesi tarafından reddedilmiştir. Son olarak Henkel, bu kararı temyiz etmiş ve Danıştay 13. Dairesi, 6 Temmuz 2021 tarihli kararıyla, alt derece mahkemelerinin kararlarını bozmuştur. Danıştay, Rekabet Kurulu’nun kararında, Henkel’in distribütörlerine yönelik yeniden satış fiyatı belirleme eyleminin yeterli ve somut delillerle ispatlanamadığını belirtmiş ve bu nedenle Kurul kararının hukuka aykırı olduğuna hükmetmiştir. Danıştay’ın bozma gerekçeleri, yargısal denetimin hukuki sınırları ve Kurul kararlarının dayandığı delil standardı bakımından önem arz etmektedir.
1. Delil Değerlendirmesinde Yetersizlik ve Hukuki Güvence İlkesi: Danıştay, öncelikle Rekabet Kurulu’nun Henkel’in yeniden satış fiyatlarını belirlediği yönündeki iddiasını ispatlamada kullandığı delillerin, açık, kesin ve kuvvetli bir nitelik taşımadığını belirtmiştir. Kararda, Kurul’un dayandığı yazışmalar, ticari belgeler ve bayilerle olan yazışmaların, bir teşebbüsün dağıtım kanalında sadece tavsiye niteliğindeki fiyat seviyelerini ifade etmekle sınırlı olduğu, bu ifadelerin ise bağlayıcılık ve zorlayıcılık unsurlarını taşımadığı ifade edilmiştir.
Danıştay bu noktada, özellikle rekabet ihlallerine dayalı para cezalarının ağır ve yaptırım niteliğinde işlemler olduğu dikkate alındığında, bu tür kararların yalnızca ciddi şüpheye değil, açık ve güçlü delillere dayanması gerektiğini vurgulamıştır. Bununla birlikte Henkel kararı; bu yaklaşımın, ceza hukukunun temel ilkelerinden biri olan “şüpheden sanık yararlanır” ilkesinin, idari yaptırımlar bakımından da geçerli olduğu yönündeki eğilimi de ortaya koymaktadır.
2. Hukuka Uygunluk Denetimi – Yerindelik Yasağı: Henkel kararında Danıştay, yargısal denetimin yerindelik denetimi şeklinde değil, hukuka uygunluk denetimi çerçevesinde yapılması gerektiğini açıkça belirtmiştir. Ayrıca, Kurul’un sahip olduğu teknik takdir yetkisini tanımış; ancak bu takdirin keyfî ve yetersiz delillere dayanarak kullanılamayacağını vurgulamıştır.
3. Ölçülülük İlkesi: Danıştay kararında ayrıca, idari yaptırımların uygulanmasında ölçülülük ilkesinin gözetilmesi gerektiği belirtilmiştir. Kurul’un verdiği para cezası, teşebbüsün davranışı ile cezalandırma arasında makul bir orantı taşımadığında veya davranışın ihlal teşkil ettiği açık biçimde ortaya konulmadığında, bu ceza hukuka aykırı kabul edilecektir.
Danıştay, kararın gerekçesinde hangi delillere ne ölçüde dayanıldığının, ihlalin nasıl oluştuğunun ve hangi objektif kıstaslarla değerlendirme yapıldığının açıkça ortaya konulmamasını, idarenin denetlenebilirliğini zayıflatan bir unsur olarak değerlendirmiştir.
Danıştay 13. Dairesi’nin Henkel kararına yönelik temyiz incelemesi, sadece somut uyuşmazlık bakımından değil, rekabet hukuku alanında idari yaptırımlara dayanak oluşturan delil sistematiği, yargı denetiminin kapsamı ve idari işlemlerde gerekçelendirme zorunluluğu gibi temel ilkeler açısından da yol gösterici bir içtihat niteliğindedir. Bu karar, Rekabet Kurulu’nun ceza verirken sadece ekonomik ve rekabet politikası yönünden değil, aynı zamanda hukuk devleti ilkesi, kanunilik ve hukuki güvenlik esaslarına uygun hareket etmesi gerektiğini güçlü bir biçimde vurgulamaktadır.
F. SONUÇ
Sonuç olarak, Rekabet Kurulu kararlarının yargısal denetimi, hukuka uygunluk açısından büyük önem taşımaktadır. Kurul’un uzmanlık alanı ve takdir yetkisi yargı tarafından tanınsa da, bu yetkinin keyfi kullanılmaması ve kararların yeterli gerekçeye dayanması beklenmektedir.
Yargı mercileri, özellikle para cezası gibi ciddi sonuçlar doğuran kararlarda, delil değerlendirmesini ve orantılılık ilkesine uyumu titizlikle incelemektedir.
Sonuç olarak, yargısal denetim hem idarenin hukuk sınırları içinde kalmasını sağlar hem de rekabet ortamının korunmasına katkıda bulunur.
------------
[1] Danıştay 13.Daire, E.2018/4184, K.2019/2422
English 