Makaleler

Daha fazla bilgi için,
lütfen bizimle iletişime geçin

Yakup ERİKEL

---

Kurucu Ortak Avukat

İdari Yargılama Hukukunda Bekletici Mesele Sorunu

Av. Yakup ERİKEL, Öğr. Stj. Av. Gülsüm BUYRUK 

Hukukumuzda uyuşmazlıkları kural olarak uyuşmazlığın önüne geldiği mahkeme çözmelidir. İdari usul hukukuna hâkim olan re’sen soruşturma ilkesi gereği uyuşmazlığın geldiği mahkeme, uyuşmazlıkla ilgili tüm sorunları çözerek karara varacaktır. Ancak “bekletici mesele” kavramında bu durum istisnadır. Eğer uyuşmazlığı inceleyen mahkemenin önüne bekletici mesele ile ilgili bir konu gelirse, uyuşmazlığa bakmakta olan mahkemenin uyuşmazlık hakkında karar verilebilmesi için çözüme kavuşturulması gereken bir başka mesele vardır ve mesele uyuşmazlığı çözmekte olan mahkemenin görev alanına girmemesi nedeniyle davanın görülmesini durdurması (ya da ertelemesi) ve ortaya çıkan problemin çözümünü beklemesi gerekmektedir.

BEKLETİCİ MESELE KAVRAMI

6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun (HMK) 165. maddesine göre: “(1) Bir davada hüküm verilebilmesi, başka bir davaya, idari makamın tespitine yahut dava konusuyla ilgili bir hukuki ilişkinin mevcut olup olmadığına kısmen veya tamamen bağlı ise mahkemece o davanın sonuçlanmasına veya idari makamın kararına kadar yargılama bekletilebilir. (2) Bir davanın incelenmesi ve sonuçlandırılması başka bir davanın veya idari makamın çözümüne bağlı ise mahkeme, ilgili tarafa görevli mahkemeye veya idari makama başvurması için uygun bir süre verir. Bu süre içinde görevli mahkemeye veya idari makama başvurulmadığı takdirde, ilgili taraf bu husustaki iddiasından vazgeçmiş sayılarak esas dava hakkında karar verilir.” Söz konusu madde hükmüne göre, bekletici mesele; bir davadaki karar kısmen veya tamamen başka bir davaya, idari makamın tespitine veya davanın konusuyla hukuki bir ilişki olup olmadığına bağlıysa, dava mahkeme tarafından davanın sonucuna veya idari makamın kararına kadar ertelenebilir. Sonuçlandırılması beklenen dava, kural olarak, bekleyen konuyu oluşturan davayı etkiler. [1]

Bekletici mesele kurumunun amacı, farklı yargı kollarının yahut mahkemelerin görev alanına giren ve birbirlerine etki eden uyuşmazlıklarda çelişkili karar verilmesinin önüne geçilmesidir.[2] Bekletici mesele sayesinde, aynı konuların tekrar yargılanması engellenmekte ve bekletici mesele sayılan sorunun görevli mahkeme tarafından çözüme kavuşturulması sağlanmaktadır.[3] Yani bekletici mesele usul ekonomisi ilkesine hizmet eden bir kurumdur. Ayrıca Bekletici mesele kararı ara karar niteliğindedir ve kendi başına temyiz edilemez.

HUMK’ ta yer almayan bekletici mesele kavramı 2011 tarihli HMK ile birlikte yürürlüğe girmiştir. 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun (HMK) 165. maddesinde düzenlenen bekletici mesele hakkında, 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda (İYUK) bir düzenleme bulunmamaktadır. Bunun nedeni olarak medeni usul hukuku idari yargı hukukundan daha eski ve gelişmiş bir hukuk dalı olması ve idari usul hukukundaki belirsizlik ve boşlukların medeni usul hukukuna göre daha fazla olması gösterilmiştir.[4] İYUK’ta daha az usul kuralı bulunmasının gerekçesi olarak, “idari faaliyetlerin yapısı” ve “kamu hizmetindeki artışlar”ın İYUK’un ayrıntılı bir şekilde düzenlenmesini imkânsız hale getirmesi gösterilmiştir.  [5] Bazen idari yargı alanındaki anlaşmazlıkların çözümü için medeni usul hukuku kurallarına ihtiyaç vardır. 

İYUK m. 31: “Bu Kanunda hüküm bulunmayan hususlarda; hakimin davaya bakmaktan memnuiyeti ve reddi, ehliyet, üçüncü şahısların davaya katılması, davanın ihbarı, tarafların vekilleri, dosyanın taraflar ve ilgililerce incelenmesi, feragat ve kabul, teminat, mukabil dava, bilirkişi, keşif, delillerin tespiti, yargılama giderleri, adli yardım hallerinde ve duruşma sırasında tarafların mahkemenin sukünunu ve inzibatını bozacak hareketlerine karşı yapılacak işlemler, elektronik işlemler ile ses ve görüntü nakledilmesi yoluyla duruşma icrasında Hukuk Muhakemeleri Kanunu hükümleri uygulanır”demek suretiyle kendinde hüküm bulunmayan hallerde HMK hükümlerinin uygulanacağını belirtmiştir. Ancak İYUK’un 31. maddesinde HMK’ya atıf yapılan kurallar arasında bekletici sorun sayılmamıştır. 

İYUK MADDE 31’in İNCELENMESİ

İdari Yargılama Usulü Kanunu, Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinde yapılan yargılamalarla ilgili usul (yöntem) kurallarını düzenlemektedir. Ancak; yargılama usulü ile ilgili tüm müesseseler, bu Kanunda düzenlenmiş değildir. Kanunun 31.maddesi, yargılama usulü için gerekli olup da bizzat düzenlemediği kimi müesseseler için, HMK’ya gönderme yapmaktadır.

İYUK m. 31, HMK da yer alan 18 ayrı usul hükmüne atıf yapmıştır. İYUK yapılan bu atıf ile, yargılama usulleri arasında usul birliği sağlamak, hukuk usulü yargılamasının tecrübe ve içtihat birikiminden yararlanmak amacıyla yapmıştır.[6] Burada incelenmesi gereken mesele; HMK’nın açıkça yollama yapılmayan hükümlerinde idari yargılalama usulünde boşluk bulunması halinde uygulanıp/ uygulanamayacağı sorunu tartışma konusu yapılmıştır. Yani HMK hükümleri İYUK da düzenlenmemiş her konu için mi uygulanacaktır, yoksa sadece İYUK m. 31 de sayılan hallerde mi uygulanacaktır?

A. İYUK MADDE 31’de SAYILAN HALLERİN SINIRLI SAYIDA OLDUĞUNU SAVUNAN GÖRÜŞLER

Bazı yazarlara göre Hukuk Muhakemeleri Kanununa yapılan gönderme, sınırsız ve mutlak değildir. Danıştay 9.Dairesi, 25.2.1992 tarihli, E: 1991/1860, K: 1992/607 sayılı kararında: “İdari Yargılama Usulü Kanununun 31’inci maddesinde, HUMK’a göndermede bulunulan haller, tek tek sayılmış olup;…” demek suretiyle HMK hükümlerinin İYUK’ta atıf yapılan konularla sınırlı olarak uygulanacağını belirtilmiştir. 

Bu Kanunun; hatta, kanunun gönderme yapılan müesseselerine ilişkin düzenlemelerinin idari davalarda uygulanabilmesi, 31’inci maddenin kendisinden ve İdari Rejim ile idari yargı denetiminin özelliklerinden kaynaklanan, belirli sınırlara tabi olması gerekir.[7] Aynı yönde Danıştay’ın 13. Dairesinin, 26.04.2016 tarihli, E. 2016/728, K. 2016/1299 sayılı kararında: “Bu durum 2577 sayılı Kanun’un 31. maddesinin yapmış olduğu atıf nedeniyle 6100 sayılı Kanun’un idari yargıda uygulanan hükümlerinin ancak idari yargının mahiyetine uygun düştüğü şekilde uygulanabileceğinin açıkça göstergesidir” demek suretiyle HMK’ya yapılan yollamanın idari yargılama hukukunun özellikleri göz önünde bulundurularak uygulanacağı belirtilmektedir. 

Özel hukuk uyuşmazlıkları ile idare hukukunun uyuşmazlıklarının çözümleri farklıdır. Çünkü özel hukuk uyuşmazlıkları eşit kişiler arasındaki uyuşmazlıkları çözmeye çalışırken, idare hukukunda idareye tanınmış olan kamu gücünü kullanma yetkisinden doğan uyuşmazlıklar çözülmeye çalışılır. Özel hukuk alanındaki uyuşmazlıkları çözecek hâkim tarafların ileri sürdükleriyle bağlı olup re’sen araştırma yetkisine sahip değilken; idari yargılamalarda resen araştırma ilkesi geçerlidir. Çünkü idare, uyuşmazlığın diğer tarafıyla (idare edilenle) eşit konumda değildir. Bu nedenle idari yargılama usulünün, eşit kişiler arasındaki uyuşmazlıkların çözümünde kullanılan HMK kurallarından farklı olarak, bu eşitsizliğin/eşitsizlikten kaynaklanan olumsuz sonuçların giderilmesini sağlamaya elverişli kuralları olmalıdır. Yani işlevleri farklı olan iki farklı yargılamanın kurallarının aynı olması beklenemez.

Candan’a göre Hukuk Muhakemeleri Kanununun, 31’inci maddenin ilk fıkrasında göndermede bulunulan müesseseleriyle ilgili hükümlerinin, İdari Yargılama Usulünde hüküm bulunmayan hallerde aynen uygulanması doğru değildir. Bu müesseselerinin bir idari davada uygulanması, ancak, ilgili kuralın, İdari Yargılama Usulünün, idari davanın davalı tarafı olan kamu idaresinin kamu hukuku alanındaki faaliyetlerine hâkim olan İdari Rejimin gereklerinden kaynaklanan, kendine özgü özellikleri ve bu usulün idarenin yarattığı hukuki durumun hukuka uygunluğunun yargı organınca denetlenmesine ilişkin olması ile uyumsuzluk göstermemesi koşuluyla olanaklıdır.[8] 

AYM’nin 12.06.2008 tarihli, 2008/121 K. ve 2004/106 E. sayılı kararına göre: “İYUK’un bazı hükümlerinde HMK ya yollama yapmıştır. İdari Yargılamanın özellikleri gözetilerek sınırlı bir şekilde sayılan bu konular 2577 sayılı Yasa’da hüküm bulunmayan hususlarda uygulanacaktır” demek suretiyle İYUK da atıf yapılan müesseselere idari yargılamanın özellikleri ile bağdaştığı oranda HMK kuralları uygulanacağı belirtilmiştir.

B. İYUK MADDE 31’de SAYILAN HALLERİN SINIRLI SAYIDA OLMADIĞINI SAVUNAN GÖRÜŞLER

Öğretide, HMK’nın yollama yapılmayan hükümlerinin idari yargılama usulünde boşluk bulunması halinde idari yargıda da uygulanmasının yararlı ve yerinde olacağı yolunda görüşler de ileri sürülmüştür. [9] Bu görüşü savunanalar bir içtihat mahkemesi olan Danıştay’ın, yargılama alanında karşılaştığı boşlukları, hukukun genel ilkelerinden ve Hukuk Usulü Muhakemeleri Yasasında yer alan genel hükümlerden yararlanarak doldurmasının doğal olduğunu belirtirler.

Danıştay bazı kararlarında yollama yapılmayan konularda da HMK hükümlerinden yararlanılmasının mümkün olduğunu kabul etmiştir: “2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda “derdestlik” müessesesi düzenlenmemiş ve Kanunun 31. maddesinde, Hukuk Muhakemeleri Kanunu’nun derdestlik ile ilgili maddelerine atıfta bulunulmamış olmakla birlikte; tarafları, konusu ve sebebi aynı olan bir davanın daha önce aynı veya başka bir mahkemede açıldığının ve görülmekte olduğunun saptanması halinde, ikinci davanın esasının derdestlik nedeniyle incelenemeyeceği usul hukukunun genel ilkelerindendir.”[10] 

İYUK m. 1’in lafzından hareketle bir yorum yapılırsa (Danıştay, bölge idare mahkemeleri, idare mahkemeleri ve vergi mahkemelerinin görevine giren uyuşmazlıkların çözümü, bu Kanunda gösterilen usullere tabidir), idari yargılama hukukunda İYUK m. 31 uyarınca HMK’ya atıf yapılan bir konu olmadıkça doğrudan HMK’nın uygulanması mümkün değildir. Bununla birlikte, bir içtihat mahkemesi olan Danıştay’ın İYUK’ta bir boşluk olması halinde önüne gelen problemi çözmekten imtina edemeyeceği AY m. 36/2 ile belirtilmiştir. Bu durumda idari mahkemenin hukukun genel ilkeleri ve HMK hükümlerinden yararlanarak problemi çözmesi gerekir. 

İYUK 31. MADDESİNİN BEKLETİCİ MESELE AÇISINDAN İNCELENMESİ

HMK m. 165 de “bekletici sorun” başlıklı bir madde düzenlenmiş olsa da İYUK’ta bu yönde bir düzenleme bulunmamaktadır. Ayrıca yukarıda da değinildiği gibi İYUK’un 31. maddesinde HMK’ya atıf yapılan kurallar arasında da bekletici sorun sayılmamıştır. 

1927 tarihli, 1086 sayılı Hukuk Usulü Muhakemeleri Kanunu 2011 yılında yürürlükten kaldırılmış ve yerini 6100 sayılı Hukuk Muhakemeleri Kanunu almıştır. 2577 sayılı İdari Yargılama Usulü Kanunumuz 1982 tarihlidir. Bu maddede bekletici meseleye yollama yapılmamasının nedeni olarak, İYUK’un çıkarıldığı tarihte yürürlükte olan HUMK’ta bekletici mesele kuralının düzenlenmemiş olması ileri sürülebilir. Bununla birlikte HMK’nın yürürlüğe girmesinden bu yana geçen uzun zamana rağmen bu düzenlemenin güncellenmemiş olması, bu gerekçenin yerinde olmadığını gösterir diyen görüşler de vardır.

İYUK’ta düzenlenmeyen bekletici mesele kavramına idari yargılama hukukunda ihtiyaç olmaması nedeniyle düzenlenmediğini söyleyenlere katılmak kanaatimizce mümkün değildir. Zira idari yargıda görülmekte olan bir uyuşmazlık hakkında mahkeme tarafından karar verilebilmesi için yine idari yargıda görülmekte olan bir başka davanın sonuçlanması yahut idari yargının görev alanına giren ancak henüz dava konusu edilmemiş bir soruna ilişkin olarak idari mahkemelerin karar vermesi gerekebilir, ancak idari yargıda bekletici mesele ile ilgili hüküm bulunmadığından ve ayrıca HMK’ya atıf yapılan hallerden de sayılmadığından uyuşmazlığın daha adil bir şekilde çözülmesi imkanını ortadan kaldırmış olacaklardır.

Sonuç olarak İYUK’ta bu yönde bir düzenleme olmasa bile idare hukukunda önleyici bir kuruma ihtiyaç vardır. Bu konu idari yargının amacı ve özellikleri göz önünde bulundurularak İdari Yargılama Usulü Kanunu’nda ayrıca düzenlenmelidir. İdare hukukunda, kararı etkileyen bekletici nedenler olması durumunda, mahkeme karar vermeyi erteleyebilir ya da tedbir niteliğinde kararlar verebilir olmalıdır. Bekletici meselelere bağlı olarak duruşma tarihlerinin belirlenmesi önemli olup, bu durum kararı ve sonuçlarını etkileyebilir.[11]  

SONUÇ

İnsanlar değiştikçe toplumlar da değişir ve yeni ihtiyaçlar ortaya çıkar. Bu değişim yeni gereksinimleri ortaya çıkartır. Hukuk kuralları bir süre sonra toplumun gerisinde kalabilir. Çünkü hukuk tutucudur. 1982 tarihli İdari Yargılama Usulü Kanunumuz, 2011 tarihli Hukuk Muhakemeleri Kanunumuza göre daha eski tarihlidir. İYUK’taki kuralların azlığı, çeşitli usul kuralları bakımından boşluk doğmasına neden olmuştur. Bu boşluklar HMK’ya atıf yapılarak doldurulmaya çalışılmıştır ancak başka sorun olan İYUK’ta kural olmayan tüm durumlarda HMK uygulanabilir yoksa yalnızca maddede sayılan hallerde HMK’ya başvurulabilecektir sorunu ortaya çıkmıştır. 

Öğreti burada 2’ye ayrılmıştır. Kimine göre İYUK m. 31 de HMK'ya atıf yapılan haller sınırlı sayıdadır; kimine göre ise HMK’nın yollama yapılmayan hükümlerinin idari yargılama usulünde boşluk bulunması halinde idari yargıda da uygulanması yerindedir.

Yazımız da incelemiş olduğumuz bekletici mesele kavramına da İYUK’ta yer verilmemiş, üstelik İYUK’un 31. maddesinde HMK’ya atıf yapılan kurallar arasında da sayılmamıştır. İYUK’ta bu yönde bir düzenleme olmasa bile, idare hukukunda önleyici bir kuruma ihtiyaç vardır kanaatindeyiz. Zira idari bir uyuşmazlığı çözen mahkemelerin, başka bir mahkemenin kararını beklemesini gerektiren haller olduğunda, idari mahkemeler İYUK’ta bu mesele ilgili hüküm bulunmadığı ve üstelik HMK’ya atıf yapılan hallerden de sayılmadığından bekletici mesele kararını vermeyecekler, uyuşmazlığın daha adil bir şekilde çözülmesi imkanını ortadan kaldırmış olacaklardır. Tüm bu nedenlerden dolayı idari yargılama hukukunda, özel hukuk alanındaki gibi bekletici mesele kavramı yer almalıdır kanaatindeyiz. 

-------------------------------