Makaleler

Daha fazla bilgi için,
lütfen bizimle iletişime geçin

Sibel ÖZTÜRK

---

LL.M., Ortak Avukat

Yakup ERİKEL

---

Kurucu Ortak Avukat

İdari İşlemin Şekil Unsuru Bağlamında Rekabet Kurulu’nun İdari Para Cezası Uygulanmasına İlişkin Kararları

*Av. Yakup ERİKEL, Av. Sibel ÖZTÜRK, LL.M.

Genel Olarak 

İdari işlemlerin esaslı unsurlarından birini teşkil eden şekil, idari işlemi ortaya çıkaran iradenin dış dünyaya yansımasının maddi biçimi olup, aynı zamanda idari işlemin yapılmasında takip edilen usulü ifade eder.^[1] Bu anlamda şekil, idari işlemin tesisinde takip edilen usulü de kapsamına almaktadır.[2]

İdare, idari işlemlerini tesis ederken uymakla yükümlü olduğu usul ve kurallara riayet etmekle yükümlüdür. Bu yükümlülük beraberinde, idarenin düzenli, objektif ve güvenilir davranması^[3] ile şeffaflık ve idare edilenlere güvence sağlanmasını, getirmektedir.^[4] İdari işlemin şekil unsuru, işlemin varlığını ispat ile hangi organ ya da makam tarafından hangi usul takip edilerek yapıldığını göstermesi bakımından önem arz etmektedir.^[5]

Ülkemizde, genel bir idari usul kanunu henüz mevcut olmadığından, idari işlemlere ilişkin şekil ve usul kurallarına değişik kanunlarda, tüzük ve yönetmeliklerde yer verilmektedir. Bununla birlikte yargısal içtihatlar ile de getirilen şekil ve usul kuralları bulunmaktadır.^[6] 

Başlıca şekil ve usul kurallarını, yazılılık ve gerekçe kuralı, öngörülmüş olması halinde teklif, danışma, uygun görüş alma şeklindeki hazırlık işlemleri, Kurul halinde alınacak kararlarda toplantı ve karar yeter sayıları ile görüşme usullerine uyulması, şayet öngörülmüşse ilgilinin görüş ve savunmasının alınması olarak belirtmek mümkündür.^[7]

İdari işlemlerin yapılış usullerini düzenleyen genel bir yasa henüz çıkarılmamış olmakla beraber, idari işlemlerin, yazılı olmalarının esas olduğu belirtilmelidir. Anayasa’nın 40. maddesinde Devletin, işlemlerinde ilgililerin hangi kanun yolları ve mercilere başvurabileceğini ve süreleri göstermek mecburiyetinde olduğu hükme bağlanmıştır. Bu çerçevede bireysel idari işlemler bakımından, söz konusu işlemlere karşı başvurulabilecek kanun yolları ile merciler ve başvurulara ilişkin sürelerin belirtilmesi Anayasal bir zorunluluktur. Bununla birlikte Anayasa’nın 125. maddesinin 3. fıkrası hükmünde de idari işlemlere karşı dava açma sürelerinin yazılı bildirim tarihinden itibaren başlayacağı belirtilmekle, idari işlemlerin yazılı olma zorunlulukları bir kez daha ifade edilmiştir.^[8]

Gerekçe kuralına ilişkin olarak, Anayasa’nın 141. maddesinin üçüncü fıkrasında mahkemelerin her türlü kararlarının gerekçeli olarak yazılması zorunluluğu öngörülmüş ise de idari işlemler bakımından böyle bir genel kural olmadığından, idari işlemlerin gerekçeli olma mecburiyetleri yoktur.^[9] Ancak idari işlemlerin gerekçeli olması, işlemi tesis eden idareyi işlemin dayandığı maddi ve hukuki sebepleri ortaya koymaya sevk ettiğinden ve işlemin kanuna uygunluğunun denetlenmesi konusunda ilgililere katkı sağladığından^[10], çıkarılacak idari usul yasasında idari işlemlerin gerekçeli olmaları kuralının öngörülmesi yararlı olacaktır kanaatindeyiz.

İlgilinin görüş ve savunmasının alınması hususunda kural olarak, bir idari işlem tesis edilmeden önce ilgilinin görüş ve savunmasının alınması zorunluluğu bulunmamaktadır. Ancak, ilgilinin görüş ve savunmasının alınmasının öngörüldüğü hallerde, buna uyulmak zorundadır. Ayrıca belirtmek gerekir ki savunma alınmanın mecburi olduğu durumlarda, savunma hakkının sağlanmasına yönelik olarak, ilgiliye savunma konusu açıkça bildirilmeli ve belli bir süre verilmelidir. Aksi hal, savunma hakkının ihlali teşkil etmekle birlikte, kararın usul yönünden hukuka aykırı olması sonucunu doğurur.^[11]

Danıştay kararlarında, şekil ve usul kurallarına aykırılık bakımından, asli şekil noksanlığı-tali şekil noksanlığı ayrımı yapılmakta olup, idari işlemi sakatlayanın asli şekil noksanlıkları olduğu belirtilmektedir. Zira her türlü şekil ve usul kurallarına aykırılığın işlemi hukuken sakat kıldığını kabul, ağır ve durumun gereğine uygun düşmeyen sonuçlar doğurabilir.[12] 

Bu bağlamda, toplantı yapılmadan veya toplantı ya da karar sayısına uyulmaksızın alınan kararlar, asli şekil şartlarına aykırı sayılırken; kararın sonucuna etki etmeyecek noksanlıklar, tali şekil noksanlıkları olarak sayılmakta ve kararın geçersizliği sonucunu doğurmamaktadır. Belirtmek gerekir ki asli şekil noksanlıklarının sonradan ortadan kaldırılarak, karara geçerlilik kazandırılması imkanının bulunmadığı, buna karşılık tali şekil noksanlıklarının sonradan giderilmesinin ve kararın ilk alındığı tarihte alınmış sayılmasının mümkün olduğu ifade edilmektedir.^[13] 

Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da Düzenlenen İdari Para Cezaları Bakımından Öngörülen İdari Usul 

Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un “Kurulun İnceleme ve Araştırmalarında Usul” başlıklı dördüncü kısmında yer alan 40 ve devamı maddelerinde, rekabet ihlallerinin tespitine ilişkin şekil ve usul kuralları ayrıntılı olarak düzenlenmiş olup, Kanun bu özelliği ile özel bir idari usul kanunu niteliğindedir.^[14] Kanun’da düzenlenen idari usul, ön araştırma, soruşturma, sözlü savunma toplantısı ve nihai karar aşamalarından oluşmaktadır.^[15]

4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun' un 40. maddesinde, Rekabet Kurulu’nun re'sen veya kendisine intikal eden başvurular üzerine doğrudan soruşturma açılmasına ya da soruşturma açılmasına gerek olup olmadığının tespiti için önaraştırma yapılmasına karar vereceği düzenlenmiştir. Maddenin devamında önaraştırma yapılmasına karar verilmesi halinde, önaraştırma yapmakla görevlendirilen raportörün 30 gün içerisinde, elde ettiği bilgileri, her türlü delilleri ve konu hakkındaki görüşlerini Kurula yazılı olarak bildireceği hükme bağlanmıştır. 

Kanun’un 41. maddesinde, önaraştırma raporunun Kurula teslimini takiben 10 gün içerisinde, Kurulun elde edilmiş olan bilgileri değerlendirerek, soruşturma açılmasına veya açılmamasına karar vereceği belirtilmiştir.

24.06.2020 tarihli, 7246 sayılı Kanun ile 4054 sayılı Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’da yapılan değişiklikle beraber, Kanun’un 41. maddesine eklenen ikinci fıkrada, pazar payı, ciro gibi ölçütlerin esas alınarak, rakipler arasında fiyat tespiti, bölge veya müşteri paylaşımı yahut arz miktarının kısıtlanması gibi açık ve ağır ihlaller hariç olmak üzere Rekabet Kurulu’nun, rekabeti kayda değer ölçüde kısıtlamayan anlaşma, uyumlu eylem ve teşebbüs birliği karar ve eylemlerini soruşturma konusu yapmayabileceği öngörülerek, hukukumuzda de minimis müessesesine yer verilmiştir. 

Rekabet Kurulu, rekabet ihlallerine ilişkin ihbar veya şikâyet başvurularını ciddi ve yeterli gördüğü takdirde bu durumu ve araştırmaya başlandığını başvuru sahiplerine yazılı olarak bildirmekte olup, yapılan ihbar veya şikâyet başvurularını ciddi bulmaz ise ya açıkça reddetmekte ya da 60 gün içerisinde cevap vermemek suretiyle reddetmiş sayılmaktadır.

Kanun’un “Soruşturmaya Başlanması, Taahhüt ve Uzlaşma” başlıklı 43. maddesi ile 44., 45., 46. ve 47. maddelerinde, Kurulun soruşturmaya başlaması halinde uygulanacak idari usul çerçevesinde delillerin toplanması tarafların bilgilendirilmesi, tebligat, cevap verme ve sözlü savunma toplantısına ilişkin kurallara yer verilerek, Kanun’un 48. maddesinde nihai karara ilişkin düzenleme yapılmıştır. 

Anılan düzenlemeler çerçevesinde Rekabet Kurul’u tarafından soruşturma yapılmasına karar verilmesi halinde 6 ay içerisinde tamamlanması öngörülen soruşturma süreci, başlamaktadır. Soruşturma süresi gerekli görülmesi halinde, bir defaya mahsus olmak üzere en çok 1 katına kadar uzatılabilmektedir.

Soruşturmaya başlanması kararı, kararın verildiği tarihten itibaren 15 gün içinde taraflara bildirilir ve tarafların ilk yazılı savunmalarını 30 gün içinde göndermeleri istenir. Bununla birlikte taraflara tanınan ilk yazılı cevap süresinin başlayabilmesi, Kurul’un taraflara iddiaların türü ve niteliği hakkında yeterli bilgiyi göndermesine bağlıdır. 

Kurul adına hareket eden ve Kurulca belirlenerek görevlendirilen raportörlerden müteşekkil heyetin, soruşturma aşamasında, 4054 sayılı Kanun’un 14. maddesinde düzenlenen bilgi isteme ve 15. maddesinde düzenlenen yerinde inceleme yetkilerini kullanmasıyla elde edilen tüm deliller değerlendirilerek soruşturma raporu hazırlanır ve hem Kurul’a hem de taraflara tebliğ edilir ve soruşturma süreci tamamlanmış olur.

Akabinde Rekabet Kurulu’na ve taraflara tebliğ edilen soruşturma raporuna karşı taraflar, 30 gün içerisinde ikinci yazılı savunmalarını gönderirler. Tarafların gönderdikleri ikinci yazılı savunmalara karşı soruşturma heyeti, 15 gün içinde ek yazılı görüşlerini hazırlar ve bunu hem tüm Kurul üyelerine hem de taraflara bildirir. Ek görüşe karşı taraflar, 30 gün içerisinde üçüncü yazılı savunmalarını sunabilirler. 2020 yılında 7246 sayılı Kanunla yapılan değişiklik ile haklı gerekçeler sunulduğu takdirde bu sürelerin bir defaya mahsus olmak kaydıyla ve en çok bir katına kadar uzatılabileceği hükme bağlanmıştır. 

Ek görüşe karşı üçüncü yazılı savunmalardan sonra, tarafların cevap dilekçesi ya da savunma dilekçelerinde sözlü savunma haklarını kullanmak istediklerini bildirmeleri veya Kurul tarafından kendiliğinden karar alınmak suretiyle sözlü savunma toplantısı düzenlenebilir. Sözlü savunma toplantısı, soruşturma aşamasının bitiminden en az 30 gün, en çok 60 gün içerisinde yapılır ve sözlü savunma toplantısına ilişkin davetiyeler, toplantı gününden en az 30 gün önce taraflara gönderilir. 

Sözlü savunma toplantısına ilişkin esaslar, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun’un 47. maddesinde düzenlenmiş olup, Kanun’un 48. maddesi ise nihai kararı düzenlemektedir. Kanun’un 48. maddesi gereğince, sözlü savunma toplantısı yapıldıktan sonra aynı gün, bu mümkün olmazsa gerekçesi ile birlikte 15 gün içerisinde Rekabet Kurulu tarafından nihai karar verilir. Sözlü savunma toplantısının yapılmadığı hallerde nihai karar, soruşturma aşamasının bitiminden itibaren 30 gün içinde verilir. Sözlü savunma toplantısı yapılmasına karar verildiği halde, ilgili tarafların toplantıya gelmemiş olmaları halinde karar, belirlenmiş toplantı tarihini takip eden bir hafta içerisinde, dosya üzerinde yapılan inceleme ile verilir. Belirtmek gerekir ki sözlü savunma toplantıları bakımından aleniyet ilkesi geçerli olup, buna karşın Kurul kararlarının gizli görüşme sonucu alınması esastır.

Rekabet Kurulu kararlarında bulunması gereken hususlara, Kanun’un 52. maddesinin ilk fıkrasında yer verilmiştir. Hüküm uyarınca, Rekabet Kurulu kararlarının ihtiva ettiği hususlar şunlardır: “Kararı veren Kurul üyelerinin adları ve soyadları, inceleme ve araştırmayı yapanların adları ve soyadları”, tarafların ad ve unvanları ile ikametgâhları ve ayırıcı nitelikleri, tarafların iddialarının özeti, inceleme ve tartışılan ekonomik ve hukuki konuların özeti, raportörün görüşü, ileri sürülen bütün delillerin ve savunmaların değerlendirilmesi, gerekçe ve kararın hukuki dayanağı, sonuç, varsa karşı oy yazıları.” Maddenin ikinci fıkrasında ise Kurul tarafından verilen karar ile taraflara yüklenen görevler ve tanınan hakların şüphe ve tereddüde mahal vermeyecek şekilde açık yazılması gerektiği belirtilmiştir. 

Bu bağlamda, Rekabetin Korunması Hakkında Kanun, rekabet ihlallerine ilişkin işletilen süreçte ayrıntılı usul hükümleri içermekte olup, Kanun’da düzenlenen idari para cezaları bakımından yazılılık, gerekçeli olma, toplantı ve karar yeter sayıları ile görüşme usullerine uyulması ve ilgilinin savunmasının alınmasını öngören kurallara bununla birlikte işlemlerde kanun yolları ile süresinin belirtilmesi zorunluluğuna ve şekil ve usulde paralellik ilkesine riayet edilmesi gerekmektedir. Aksi halde, bu kurallara uyulmaksızın yapılan işlemler, şekil unsuru bakımından hukuka aykırı olacaktır.^[16]

Kaynaklar