Anayasa Mahkemesi Genel Kurulu, Mustafa Karakuş tarafından bireysel başvuru yoluyla önüne gelen konu hakkında; 17/01/2023 tarihli ve R.G. Tarih ve Sayı: 28/02/2023-32118 numaralı kararıyla kanunda kabahat olarak sayılmayan bir fiilden dolayı idari para cezası uygulanması nedeniyle, Anayasa’nın 38. Maddesinde güvence altına alınan suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiği yönünde karar vermiştir.
Başvurunun Konusu: Başvuru, kanunda kabahat olarak sayılmayan bir fiilden dolayı idari para cezası uygulanması nedeniyle suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiği iddiasına ilişkindir.
Başvuruya Konu Olaylar: Başvurucu 10/5/2020 günü saat 10.45 sıralarında kullanmakta olduğu araç ile seyir hâlinde iken İstanbul'un Çamlıca Gişeler mevkiinde kolluk görevlileri tarafından durdurulmuştur. Başvurucuya sokağa çıkma yasağını ihlal ettiği gerekçesi ile Ataşehir Kaymakamlığı İlçe Emniyet Müdürlüğünün 10/5/2020 tarihli ve 434 numaralı İdari Yaptırım Karar Tutanağı ile 24/4/1930 tarihli ve 1593 sayılı Umumi Hıfzıssıhha Kanunu'nun 282. maddesi uyarınca 3.180 TL idari para cezası uygulanmıştır.
İdari para cezasına dair tutanağın "Kabahat Filli" başlıklı kısmında "1593 SAYILI UMUMİ HIFZISSIHHA KANUNU (282. MADDE) Ayrıca Covid-19 salgını tedbirleri kapsamında yayımlanan Cumhurbaşkanlığı Genelgeleri sokağa çıkma yasağı ihlali" şeklinde ifadelere yer verilmiştir.
Başvurucunun iddiası: Sokağa çıkma yasağı tedbirine dayanak olarak gösterilen 10/6/1949 tarihli ve 5442 sayılı İl İdaresi Kanunu'nun 11. maddesinin (C) bendi ile 1593 sayılı Kanun'un 27. ve 72. maddelerinde açık bir düzenleme bulunmadığını, İçişleri Bakanlığı genelgesi ile bu yasağın uygulanmasının mümkün olmadığını, çalıştığı özel şirketin iş ve işlemlerini gerçekleştirmek için dışarıda bulunduğunu, bu suretle sokağa çıkma yasağından muaf olduğunu ileri sürmüştür.
Anayasa Mahkemesi Genel Kurulunun Değerlendirmesi:
Somut olayda başvurucu, 1593 sayılı Kanun'un 282. maddesinde yer alan “Bu Kanunda yazılı olan yasaklara aykırı hareket edenler veya zorunluluklara uymayanlara, ... idarî para cezası verilir.” şeklindeki hüküm esas alınarak idari para cezası ile cezalandırılmıştır.
İdari para cezasına dair tutanakta başvurucunun yaptırım uygulanan eyleminin sokağa çıkma yasağını ihlal etme olduğu belirtilmiş ve yaptırımın kanuni dayanağı olarak 1593 sayılı Kanun'un 282. maddesi gösterilmiştir.
Somut olayda başvurucunun eyleminin anılan hüküm kapsamında olup olmadığı hükmün içerdiği unsurlarla anlaşılabilir. 1593 sayılı Kanun'un 282. maddesinde "kanunda yazılı yasaklara aykırı hareket etme" veya "zorunluluklara uymama" unsurları yer almaktadır. Dolayısıyla başvurucu hakkında düzenlenen tutanakta başvurucuya isnat edilen eylemin bahsi geçen unsurlarla uyumlu olup olmadığına bakılmalıdır.
1593 sayılı Kanun'un 282. maddesindeki kabahat, seçimlik hareketli bir kabahat olarak düzenlendiğinden kanunda yazılı yasaklara aykırı hareket etme veya zorunluluklara uymama fiillerinden birinin işlenmesi kabahatin oluşması için yeterlidir. Burada dikkat edilmesi gereken husus, aykırı hareket edilen yasak ve uyulmayan zorunluluğun 1593 sayılı Kanun'da açık şekilde düzenlenmesi gerektiğidir. Genel nitelikteki bir düzenlemeyle temel hak ve hürriyetlere sınırlama getirilemez. Kanun'da yazılı olmayan yasak veya zorunluluklara aykırı davranışın cezalandırılması, kanun hükmünün açık ifadesi karşısında mümkün değildir. Dolayısıyla öncelikli olarak başvurucunun idari para cezasına konu eyleminin 1593 sayılı Kanun'da yazılı olan bir yasağa veya zorunluluğa tekabül edip etmediği hususu ele alınmalıdır.
Her ne kadar İdari Para Cezası Tutanağı veya bu tutanağın iptali talebine ilişkin yargılama aşamasında verilen Hâkimlik ve itiraz mercii kararlarında belirtilmemiş ise de Bakanlık görüşü ekindeki belgelerden başvurucunun ihlal ettiği ileri sürülen sokağa çıkma yasağının İstanbul İl Umumi Hıfzıssıhha Meclisi tarafından COVID-19 salgını ile mücadele kapsamında alınan tedbirlerden olduğu anlaşılmıştır. Ancak 1593 sayılı Kanun'da öngörülen tedbirler arasında sokağa çıkmanın kısıtlanması söz konusu değildir.
1593 sayılı Kanun'un 23. maddesine uygun olarak oluşturulan il umumi hıfzıssıhha meclisleri aynı Kanun'un 27. maddesi gereğince "mahallin sıhhi ahvalini daima nazarı dikkat önünde bulundurarak şehir ve kasaba ve köyler sıhhi vaziyetinin ıslahına ve mevcut mahzurların izalesine yarayan tedbirleri" almaya yetkilidir. Anılan hükümde kamu sağlığının korunmasına yarayan tedbirlerin neler olduğu belirtilmemiş ve bu meclisler tarafından alınabilecek tedbirlerin kapsam ve koşulları bakımından belirli bir çerçeve çizilmemiştir.
Bununla birlikte hükmün "Sari ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı tanzim, sari ve içtimai hastalıklardan korunmak çareleri ve sıhhi hayatın faideleri hakkında halkı tenvir ve bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına muavenet eylerler." şeklindeki ikinci cümlesinde bu meclislerin bulaşıcı ve salgın hastalıklara ilişkin görevleri daha açık ve sınırlı bir şekilde düzenlenmiştir. Buna göre il ve ilçe umumi hıfzıssıhha meclisleri öncelikle bulaşıcı ve salgın hastalıklar hakkında istihbaratı düzenlemekle görevlidir. Kanun'un yürürlüğe girdiği dönemin iletişim ve ulaşım koşulları gözönüne alındığında bu türden hastalıkların ortaya çıkışına dair bilgi akışının hastalıkla mücadeledeki öneminin bilincinde olan kanun koyucunun istihbaratın tanzimini anılan meclislere açık bir görev olarak yüklediği ifade edilebilir. Hıfzıssıhha meclislerine yüklenen ikinci görev bulaşıcı ve yaygın hastalıklardan korunma yolları ve sağlıklı yaşamın faydaları hakkında halkı bilinçlendirmektir. COVID-19 örneğinde de görülebileceği üzere alınabilecek basit tedbirler ile hastalığın yayılım hızının düşürülmesi mümkün olduğundan halkın hastalıktan korunma yolları hakkında bilgilendirilmesi salgın dönemlerinde hayati önem taşımaktadır. Kanun hükmünün ikinci cümlesi ile hıfzıssıhha meclislerine yüklenen diğer bir görev ise bir sari hastalık zuhurunda hastalığın izalesi için alınan tedbirlerin ifasına yardım etmektir. Bulaşıcı ve salgın hastalıklardan birinin ortaya çıkışı hâlinde alınabilecek tedbirler Kanun'un 72. maddesinde düzenlenmiştir. Kanun koyucunun alınabilecek tedbirlerin uygulanmasına yardım etmekle görevlendirdiği il ve ilçe umumi hıfzıssıhha meclislerinin Kanun'un ilgili hükmünde sınırlı sayıda sayılan tedbirler arasında yer almayan sokağa çıkma yasağı tedbirini alma yetkisine sahip olduğunun kabulü mümkün görünmemektedir. Kanun'un 27. maddesi bir bütün olarak değerlendirildiğinde il ve ilçe umumi hıfzıssıhha meclislerinin görev ve yetkilerine ilişkin ikili bir ayrım yapıldığı anlaşılmıştır. Buna göre olağan dönemlerde Kanun'un 26. maddesi gereğince her ay düzenli olarak toplanan umumi hıfzıssıhha meclisleri, kamu sağlığının korunmasına yarayan ancak temel hak ve özgürlüklere müdahale etmeyen tedbirleri alabilir; buna karşın temel hak ve özgürlüklere müdahale mahiyetindeki tedbirlerin alınmasını gerektirebilecek bulaşıcı ve salgın hastalık dönemlerinde ancak Kanun'da yazılı tedbirlerin uygulanmasına yardımcı olabilir.
1593 sayılı Kanun'un "Memleket dahilinde sari ve salgın hastalıklarla mücadele" kenar başlıklı "İkinci Fasıl"ında yer alan 72. maddede, Kanun'un 57. maddesinde zikredilen hastalıklardan birinin ortaya çıkması veya ortaya çıktığından şüphelenilmesi durumunda uygulanabilecek tedbirlere yer verilmiştir. Kanun'un 57. maddesinde -bir kısmı günümüzde genel sağlık açısından tehlikeliliğini yitirmiş olan- bazı hastalıklar tahdidî olarak sayılmıştır. Yeni bir tür bulaşıcı hastalık olan COVID-19, 1930 yılında yürürlüğe giren Kanun'da sınırlı olarak sayılan bu hastalıklar arasında -doğal olarak- yer almamaktadır. Ancak Kanun'un "57 nci maddede zikredilenlerden başka her hangi bir hastalık istilai şekil aldığı veya böyle bir tehlike baş gösterdiği takdirde ... o hastalığa karşı bu kanunda mezkür tedabirin kaffesini veya bir kısmını tatbika Sıhhat ve İçtimai Muavenet Vekaleti salahiyettardır." şeklinde düzenlenen 64. maddesi uyarınca 57. maddede sayılan hastalıklar ile mücadele kapsamında alınabilecek tedbirlerin tümünün veya bir kısmının COVID-19 salgını ile mücadele kapsamında da alınabileceği sonucuna ulaşmak mümkündür.
1593 sayılı Kanun'un 72. maddesinde, Anayasa'da düzenlenen bir kısım temel hak ve özgürlüğe müdahale teşkil eden ve yukarıda belirtildiği üzere COVID-19 salgını ile mücadele kapsamında da alınması mümkün olan bazı tedbirler yer almaktadır. Maddenin (1) numaralı bendinde "hasta olanların veya hasta olduğundan şüphe edilenlerin ve hastalığı neşrü tamim eylediği tetkikatı fenniye ile tebeyyün edenlerin" belli bir süre ile sınırlı olmak üzere ikametgâhlarında veya sıhhi ve fenni şartları haiz mahallerde tecrit ve gözetimi düzenlenmektedir. Yine maddenin (7) numaralı bendinde “sari ve salgın hastalıklardan birinin zuhur etmesi” hâlinde hastalığın ortaya çıktığı “umumi mahallerin tehlike zail oluncaya kadar set ve tahliyesi”ne imkân veren bir tedbire yer verilmektedir. Maddenin (1) numaralı bendinde belirli kişiler yönünden uygulanabilen tedbirin bir benzeri (7) numaralı bentte "içinden bulaşıcı ve salgın hastalığa yakalanmış biri çıkan umumi yerlerin tehlike geçinceye kadar kapatılması ve boşaltılması" olarak belirli yerler yönünden düzenlenmiştir. Maddenin (1) numaralı bendinde belirtilen kişilerin tecrit edilmesi ve gözlem altına alınması ile (7) numaralı bendinde belirtilen yerlerin kapatılması ve boşaltılması şeklindeki tedbirlerin -bazı istisnalar dışında- tüm vatandaşlar yönünden uygulanan ve genel nitelikte bir önleyici tedbir olan sokağa çıkma kısıtlamasından kapsam ve mahiyetleri itibarıyla farklı olduğu hususunda kuşku bulunmamaktadır. Dolayısıyla Kanun'un 72. maddesi de sokağa çıkma yasağı tedbirini kapsamamaktadır.
İstanbul İl Umumi Hıfzıssıhha Meclisi tarafından alınan ve temel hak ve hürriyetlere sınırlama getiren tedbir, kanunda açıkça belirtilmemiştir. İdarenin de -kanuni bir dayanak olmadan- ilk elden temel hak ve hürriyetleri sınırlandırması düşünülemez. Bu aşamada geriye başvuruya konu kabahatin kanunda yazılı olan zorunluluklara uymama şeklindeki ikinci unsurunun somut olayda bulunup bulunmadığının incelenmesi kalmaktadır.
1593 sayılı Kanun'un muhtelif hükümlerinde kamu kurumları, kamu görevlileri ve vatandaşlar bakımından zorunluluk olarak kabul edilen çok sayıda eylem açıkça belirtilmiştir. Türkiye dâhilinde her ferdin çiçek aşısı ile mükerreren aşılanmaya mecbur olduğuna ilişkin 80. madde ile seyyar esnafın ilgili memurların teftişlerini ve numune almalarını kolaylaştırmaya ve kendilerine istedikleri izahatı vermeye mecbur olduklarına ilişkin 195. madde, Kanun'un ilgililer açısından öngördüğü zorunlulukların açıkça düzenlendiği hükümlerine örnek olarak gösterilebilir. Bu bakımdan 282. maddenin Kanun'un muhtelif hükümlerinde tarif edilen ancak yaptırıma bağlanmayan zorunluluklara ilişkin genel bir ceza hükmü olduğu sonucuna ulaşmak mümkündür.
1593 sayılı Kanun'un "Vilayetler ve kazalar umumi hıfzıssıhha meclisleri" kenar başlıklı "Beşinci Fasıl"ındaki 23-28. maddeleri ile diğer hükümlerinde, il ve ilçe umumi hıfzıssıhha meclisleri tarafından alınan tedbirlere uygun davranmanın bireyler açısından mecburi olduğuna ilişkin herhangi bir hüküm bulunmamaktadır.
Somut olayda başvurucunun İstanbul İl Umumi Hıfzıssıhha Meclisi kararında öngörülen bir zorunluluğa uymadığı hususunda tartışma bulunmamaktadır. Ancak söz konusu kuralda işaret edilen zorunluluk, 1593 sayılı Kanun'da yazılı zorunluluktur. Kuraldaki açık ifade karşısında Kanun'un verdiği yetkiye dayanılarak kamu otoritelerince ihdas edilen zorunluluklara uymama şeklindeki eylemlerin 282. madde kapsamında değerlendirilerek faillerinin cezalandırılması mümkün değildir. Aksinin kabulü, kapsamı kanun koyucu tarafından bilinçli olarak dar tutulan ceza hükmünün kamu otoritelerinin düzenleyici işlemleri ile sınırları öngörülemeyecek ve keyfî cezalandırmaya imkân tanıyacak şekilde genişletilmesine neden olacaktır.
Ayrıca başvuruya konu İdari Para Cezası Tutanağı, Emniyet Müdürlüğü tarafından Hâkimliğe gönderilen belgeler ve yargılama aşamasında verilen Hâkimlik ve itiraz mercii kararlarında başvurucunun ihlal ettiğinin ileri sürüldüğü sokağa çıkma yasağının hangi idari makam tarafından ne şekilde uygulandığına ilişkin bir tespit bulunmamaktadır. Yine bu belgelerde başvurucunun ihlal ettiği yasağın veya uymadığı zorunluluğun 1593 sayılı Kanun'un hangi maddesinde yazılı olduğuna ilişkin bir açıklama da yer almamaktadır. Bakanlık görüş yazısı ekinde gönderilen belgelerden olan İstanbul İl Umumi Hıfzıssıhha Meclisi kararında dahi sokağa çıkma kısıtlamasının kanuni dayanağı gösterilmemiştir. Dolayısıyla kamu makamlarının idari para cezasına konu yasak ve zorunluluğun kanuni dayanağı hususundaki belirsizliği giderecek açık ve yeterli bir cevap veremediği görülmektedir.
Başvurucunun eyleminin 1593 sayılı Kanun'un 282. maddesi hükmünde düzenlenen "bu Kanunda yazılı olan yasaklara aykırı hareket etmek veya zorunluluklara uymamak" kapsamında yer aldığı kabul edilmiştir. Somut olaya uygulanan kuralın işaret ettiği (1593 sayılı Kanun'da yazılı) yasak veya zorunluklara temas etmemesine rağmen başvuruya konu eylem öngörülmesi mümkün olmayan bir yorum ile kural kapsamına dâhil edilerek ayrı bir kabahat ihdas edilmiştir. Bu şekilde bir cezalandırmada bireylerin hukuki yardım almak suretiyle dahi hangi eylem ve kusurların kendilerine atfedilebileceğini, suçlu duruma düşebileceklerini bilebilmeleri mümkün değildir. Kamu makamlarının söz konusu yorumunun anılan hükmün amacını aşan ve öngörülemez bir yorum olduğu sonucuna ulaşılmıştır.
1593 sayılı Kanun'un 282. maddesinde yer alan "bu Kanunda yazılı olan yasaklara aykırı hareket etme veya zorunluluklara uymama" hükmünün başvurucuya isnat edilen sokağa çıkma yasağını ihlal etme fiilini kapsamadığı ve somut olayda Anayasa'nın 38. maddesinin birinci fıkrasında düzenlenen suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiğine karar verilmesi gerekir.
Açıklanan gerekçelerle Anayasa'nın 38. maddesinde düzenlenen suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiği sonucuna ulaşılmıştır.
Başvurucu, çalıştığı şirketin yürüttüğü faaliyet nedeniyle sokağa çıkma kısıtlamasından muaf olmasına rağmen bu durumun yargılama aşamasında dikkate alınmadığını ileri sürmüştür. Suçta ve cezada kanunilik ilkesinin ihlal edildiği yönündeki yukarıdaki tespit dikkate alındığında başvurucunun anılan şikâyetinin incelenmesine yer olmadığına karar verilmesi gerekir.
English